实践案例 新形势下家禽屠宰行业发展及监管措施研究

  家禽等肉类产品是重要的民生食品，消费区域广、消费频次快、消费量大。有序加强家禽屠宰行业的监管，不仅是新时代实施健康中国战略的要求，对促进畜牧业健康发展、保持社会稳定也具有十分重要的现实意义。本文对我国家禽屠宰行业发展现在的状况进行分析，总结出小型屠宰场（点）和市场活禽宰杀是制约家禽屠宰行业发展的瓶颈。分析了当前家禽屠宰监管存在人员力量不足、行业准入机制不健全、生产标准不规范等问题，针对性的提出应从强化家禽屠宰行业准入、升档提升小型场（点）、规范活禽市场、优化官方监管人员力量、细化公司制作规范及出台激励政策等方面措施。

  家禽屠宰加工是我国食品和农产品行业的支柱产业，禽肉是居民餐桌上肉类食物的重要组成，近年来禽肉消费量逐渐上升，如我国已变成全球第三鸡肉生产和消费大国，由于家禽产品具有价格上的优势，品质优良、营养丰富，消费者广泛认为禽肉属于健康畜产品，据预测未来几年内禽肉消费量会呈现再次迅速增加的局面，但我国家禽屠宰产业发展较为混乱[1]，在规模化屠宰加工公司发展的同时，依然存在散小屠宰点，市场活禽现杀依然较为普遍，给家禽屠宰行业监管带来了困难，存在严重的畜产品安全隐患。

  经过多年探索，我国家禽屠宰监管模式虽取得显著成效，但仍存在监管力量不足、法规制度不健全、责任主体不明确等诸多共性问题。笔者结合长期从事家禽屠宰监管工作的体会，以县域单元家禽屠宰行业监管现状为研究对象，对家禽屠宰现状及存在问题进行深入分析，研究提出适用于现阶段家禽屠宰行业的监管措施。

  近年来，家禽屠宰行业发展迅猛，催生大批家禽屠宰加工企业，许多公司发展成为养殖、屠宰、深加工集团化企业，对行业规范和市场引领起到重要作用，产品占据了重要市场份额，如山东省某县内有规模化肉鸡屠宰企业2家，年屠宰加工能力5,000万只。

  由于家禽未实行定点屠宰制度规定，未设置严格行业准入标准，屠宰企业规模层次大小不等，屠宰设备要求不高，小型屠宰点数量众多，无任何资质从事屠宰现象较为常见，特别是肉鸭小型屠宰点尤为明显，成为制约家禽屠宰行业规范化发展的重要瓶颈。

  由于居民群众习惯生鲜畜禽产品，不仅农村地区习惯活禽现杀，部分城市居民也多偏好活禽现杀现食，市场活禽宰杀仍然占有一定市场比重，虽然各地政府基于城市美化、生物安全、食品安全的需要，出台政策取缔城市活禽市场，但均为取得实质性效果，市场活禽宰杀成为家禽屠宰行业规范治理的顽疾。

  多年以来，国家高度重视生猪屠宰监管，相比较而言，未将家禽屠宰监管工作纳入重心，致使各级业务监管部门，长期疏于对家禽屠宰的监督管理，形成错误的思维认识。2010年8月，农业部发布的《家禽屠宰检疫规程》（农医发〔2010〕27号），进一步规范了家禽屠宰检疫的适用范围、检疫对象、检疫合格标准等内容，但我国规模化家禽屠宰加工的兽医卫生监督工作起步较晚，在实际的家禽屠宰监督工作中还存在着监督内容不清、检疫程序不符合规定等问题。因此，加强家禽屠宰加工的兽医卫生监督、规范检疫工作，势在必行。

  规模家禽屠宰加工企业屠宰量大、生产链长，平均每家屠宰企业至少需要4名官方监管人员，占用了较大比例监管人员力量。散、小屠宰场（点）数量众多，官方监管人员难以全面监管。活禽现杀的模式由来已久，且基本属于“放任屠宰，无人监管”状态，改变群众多年饮食习惯，规范零散活禽宰杀没有实质性进展，因此各地皆面临人员监管力量不足的问题。

  国家至今未出台《家禽屠宰卫生检验规范》《家禽产品质量检验合格标准》等行业规范，致使官方监管人员无法按照“最严谨的标准”规范企业的生产经营行为。未从法律层面明确屠宰企业的产品质量安全主体责任，家禽屠宰企业产品质量安全意识淡薄，特别是小型家禽屠宰场（点）硬件设施设备、生产流程及产品质量管控存在严重缺失和隐患。

  散小屠宰点和市场活禽宰杀从业人员，缺少到规范生产经营的认识，畜产品质量安全意识淡薄，且从业人员众多，群体庞大，一时难以转变其思想认识，为基层监管带来难题。

  应从家禽屠宰行业准入、企业责任主体落实、法定生产经营制度标准的建立、企业诚信体系建设、官方监管模式建立等方面制定切实可行监管措施，以建立“责任主体明确、行业标准明细、官方监管有力”的家禽屠宰行业监督管理模式。

  实行家禽屠宰定点准入制，在动物防疫条件审查的基础上，制定更严格细化的行业准入标准，制定明确选址、设施建设、生产设备、质量管控等项目标准。采用专家组审核、第三方审核等方式，提高家禽行业准入的公正性、公开性和科学性，从源头上提升家禽屠宰行业标准及规范化程度。对没办法取得资质的小型屠宰场（点），采取行政强制的措施予以取缔，对拒不执行的依法予以处罚。

  出台鼓励措施整改提升部分小型家禽屠宰企业，对小型屠宰公司进行提档升级，对其硬件设施进行改进提升，生产流程进行规范优化，对人员进行培训提高，使其具备规范化家禽屠宰企业标准，可出台奖补政策，利用信贷支持、政府担保等措施，引导小企业加大升级改造的投入。

  要根据各地真实的情况，因地制宜选择活禽市场管理措施，对于能够完全取缔、实施集中屠宰的，要坚决予以取缔，杜绝城市范围内存在活禽宰杀行为，以保障食品安全和生物安全；对于不宜取缔的，要综合产业高质量发展、 环保、物流、生物安全等方面要求制定活禽市场建设标准，鼓励建设活禽宰杀、加工及生鲜禽产品交易和物流配送等于一体的综合性家禽交易市场，创建品牌，探索产地与家禽批发商业市场“点对点对接”机制，有效实现产地免疫检疫与屠宰防疫检疫的疫病防控连续性、可追溯性。

  由于基层畜牧兽医监管人员力量严重不足，在积极争取政策增加人员编制同时，应对现有人员力量来优化，可采用“官方兽医+协检员”的模式保障官方监管人员队伍，采用家禽屠宰检疫和肉品品质检验同步融合模式，提高检疫检验效率，节约监管人员力量，实现监管的全覆盖。

  从法律层面明确屠宰企业的产品质量安全主体责任，出台或修改有关规定法律条款，将屠宰企业为畜产品安全第一责任人列入法条，明确生产者的法律责任；建立完善家禽屠宰生产经营制度体系。如制定《家禽屠宰条例》《家禽屠宰企业卫生规范》及《家禽肉制品质量合格标准》等规程标准，完善家禽生产经营制度标准确，确定保证产品质量有法定标准衡量。

  各地要将家禽屠宰行业列入到监管重心，针对规模企业、小型场（点）、市场活禽宰杀组织并且开展系列监督执法活动，打击违背法律规定的行为，规范正常屠宰秩序，形成行政执法的威慑力。

  建立家禽屠宰企业诚信档案。将企业许可证获取、日常监督检查结果、产品抽检结果、违背法律规定的行为查处等情况列为诚信档案内容，通过有效方式向社会公开；建立“黑红”名单制度，对失信企业发布“黑名单”，并取消资质、禁止申请项目补贴、银行贷款等。对诚实守信企业，加大对外宣传力度，颁发“诚实守信企业”证书，积极争取给予项目扶持。

  要在财政、金融、税收等方面的对家禽屠宰行业进行扶持，如制定屠宰企业升级改造、企业自检实验室建设、无害化处理等补贴政策。加强家禽屠宰产业高质量发展研究，成立家禽屠宰企业协会，充分的发挥行业协会的作用，对家禽屠宰产业高质量发展趋势及时做出预警预判，积极为监管部门科学制订完善家禽屠宰标准、法规、制度献言献策。

  家禽屠宰行业协会应当在农业行政主管部门的业务指导下，加强行业自律，协助做好活禽交易和宰杀的相关业务工作。加强家禽屠宰产业发展研究，成立家禽屠宰企业协会，充分发挥行业协会的作用，对家禽屠宰产业发展的新趋势及时做出预警预判，积极为监管部门科学制订完善家禽屠宰标准、法规、制度献言献策。

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